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　　原標(biāo)題：旅游法與旅游公共管理

　　央廣網(wǎng)河南分網(wǎng)消息  據(jù)中國(guó)旅游報(bào)報(bào)道：《中華人民共和國(guó)旅游法》明確了旅游事業(yè)的公共屬性和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位，從而旅游公共管理的變革與創(chuàng)新將在今后一個(gè)時(shí)期成為重要的改革任務(wù)。國(guó)家“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，促使旅游公共管理的利益制衡和協(xié)調(diào)進(jìn)程更為復(fù)雜，公共管理職能的替代與轉(zhuǎn)化將成為博弈重心。

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出全面深化改革的總體目標(biāo)，改革的內(nèi)涵由經(jīng)濟(jì)體制改革拓展到包蘊(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明目標(biāo)在內(nèi)的全面改革，由完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制拓寬到同步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；在改革的具體舉措中首次提出改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系，設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)�！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》作為第一部解決在旅游活動(dòng)中的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)、社會(huì)保障等社會(huì)性問題和公共關(guān)系的法律，正契合于我國(guó)社會(huì)主義體制在公共關(guān)系治理方面深化改革的具體目標(biāo)。

　　一、《中華人民共和國(guó)旅游法》的頂層設(shè)計(jì)與旅游公共管理的基層探索相統(tǒng)一

　　“公共管理”是指以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，依法管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，其目的在于推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)公共利益。20世紀(jì)70年代末，在西方國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行全面干預(yù)，進(jìn)而產(chǎn)生以高失業(yè)、高通脹、低增長(zhǎng)為特征的“滯脹”問題的大背景下，官僚制政府權(quán)能過度、機(jī)構(gòu)冗繁、行政效率低下等問題集中爆發(fā)，西方很多國(guó)家政府陷入管理、財(cái)政、信任三大危機(jī)，以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)的公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生，成為解決“政府失靈”問題的有效途徑。具有社會(huì)屬性的旅游事業(yè)，因?yàn)槁糜涡枨蟮钠毡樾�、供給的社會(huì)性、巨大的關(guān)聯(lián)性和所產(chǎn)生的外部性，凸現(xiàn)了旅游事業(yè)行政管理的公共屬性。

　　《中華人民共和國(guó)旅游法》第三條中明確提出“國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)”，體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)“旅游業(yè)”作為公共事業(yè)性質(zhì)的本質(zhì)認(rèn)同。從“旅游業(yè)”到“旅游事業(yè)”，標(biāo)志著國(guó)家從單純對(duì)旅游經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)β糜紊鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益的關(guān)注，旅游事業(yè)關(guān)系到社會(huì)發(fā)展、國(guó)計(jì)民生、生態(tài)保護(hù)等眾多公共管理活動(dòng)。隨著《中華人民共和國(guó)旅游法》的出臺(tái)，旅游事業(yè)在公共資源和環(huán)境保護(hù)、文化傳承與傳播、滿足居民需求、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)等方面的公共職能也將充分得以發(fā)揮。

　　二、《中華人民共和國(guó)旅游法》的宏觀視野與旅游公共管理具體設(shè)計(jì)相統(tǒng)一

　　要充分發(fā)揮旅游事業(yè)在國(guó)民生活、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)各個(gè)方面的公共性積極作用，并且抑制旅游活動(dòng)的負(fù)外部性，在形成對(duì)旅游事業(yè)性質(zhì)的科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，更重要的是在《中華人民共和國(guó)旅游法》的宏觀引導(dǎo)下對(duì)旅游公共管理進(jìn)行科學(xué)合理的引導(dǎo)和管理。

　　一要明確旅游公共管理的目標(biāo)，也就是明確公共利益何在。從宏觀利益來看，《中華人民共和國(guó)旅游法》第四條明確指出“旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則”。從微觀利益來看，作為一種生活方式的旅游需求，已經(jīng)成為一種公共需求，必須得到很好的滿足。因此，旅游公共管理的目標(biāo)在于，充分滿足大眾的旅游需求，引導(dǎo)旅游事業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的最大化。

　　二要完善宏觀管理規(guī)制，為旅游事業(yè)良性運(yùn)行提供保障。科學(xué)的制度是公共管理得以實(shí)現(xiàn)的保障，《中華人民共和國(guó)旅游法》第七條要求“國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)”，符合旅游事業(yè)社會(huì)屬性的特點(diǎn)，將打開部門協(xié)調(diào)促進(jìn)旅游發(fā)展的局面。此外，對(duì)旅游政績(jī)考核的思路應(yīng)該有所轉(zhuǎn)變，旅游業(yè)創(chuàng)造的GDP本身難以測(cè)定，旅游發(fā)展帶來的其它效益更無法衡量，應(yīng)該考慮用綠色GDP或旅游GDP考察旅游部門和一些重點(diǎn)旅游市（縣）政府的工作水平和能力。

　　三要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，并發(fā)揮相關(guān)組織的積極作用。旅游事業(yè)的發(fā)展具有復(fù)雜性和綜合性，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)的作用。但是，政府主導(dǎo)不等于“政府主干”，旅游公共管理強(qiáng)調(diào)公共權(quán)利的分散化，應(yīng)該做到政企分開，同時(shí)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。雖然我國(guó)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)存在，但還存在著行政色彩，沒有承擔(dān)起行業(yè)自治的職責(zé)。《中華人民共和國(guó)旅游法》第九十條為旅游行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行了更加明確的定位：“依法成立的旅游行業(yè)組織依照法律、行政法規(guī)和章程的規(guī)定，制定行業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其會(huì)員的經(jīng)營(yíng)行為和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行自律管理，組織開展職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員素質(zhì)�！�

　　四要協(xié)調(diào)各方利益，促使外部性問題內(nèi)部化。旅游活動(dòng)會(huì)帶來正的和負(fù)的兩種外部性�！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》第一條明確規(guī)定“為……，保護(hù)和合理利用旅游資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本法”，第二十一條要求“對(duì)自然資源和文物等人文資源進(jìn)行旅游利用，必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護(hù)和文物安全的要求，尊重和維護(hù)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化和習(xí)俗，維護(hù)資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性，并考慮軍事設(shè)施保護(hù)的需要�！钡谑�三條、十四條要求旅游者尊重旅游地風(fēng)俗、文化和信仰，不得損害當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏��?quán)益。這些法條體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)旅游活動(dòng)可能對(duì)旅游資源造成負(fù)外部性的高度重視。此外，還必須重視旅游事業(yè)正的外部性，促使相關(guān)獲益部門為此買單，調(diào)動(dòng)各方積極性�！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》第二十四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況安排資金，加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)和旅游形象推廣”，凸顯了受益群體應(yīng)當(dāng)共同發(fā)展旅游事業(yè)的思路。

　　五要以城市為基本單位構(gòu)建完善的旅游公共服務(wù)體系。旅游公共服務(wù)體系包括兩方面的內(nèi)容，一方面要為旅游事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境；另一方面要為旅游者的旅游活動(dòng)提供應(yīng)有的服務(wù)�！吨腥A人民共和國(guó)旅游法》第三條規(guī)定“國(guó)家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)”，這不僅是對(duì)旅游事業(yè)性質(zhì)的確定，也明確提出了旅游公共服務(wù)是國(guó)家的一項(xiàng)責(zé)任。但旅游公共服務(wù)體系的基本單位是城市，因?yàn)槌鞘胁粌H是主要的旅游目的地、集散地和客源地，也是旅游事業(yè)得以發(fā)展的依托。服務(wù)旅游業(yè)發(fā)展方面，城市應(yīng)該做到“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求。規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要”（《中華人民共和國(guó)旅游法》第二十條）。服務(wù)游客方面，則首先要認(rèn)清當(dāng)前旅游市場(chǎng)需求的變化，注重散客服務(wù)，打造旅游代理服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善旅游標(biāo)志標(biāo)牌，建立車輛租賃服務(wù)體系，完善旅游公共交通體系�！耙�建立旅游公共信息和咨詢平臺(tái)，無償向旅游者提供旅游景區(qū)、線路、交通、氣象、住宿、安全、醫(yī)療急救等必要信息和咨詢服務(wù)”（《中華人民共和國(guó)旅游法》第二十六條）；“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法將旅游應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系，制定應(yīng)急預(yù)案，建立旅游突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制”（《中華人民共和國(guó)旅游法》第七十八條）。

　　三、《中華人民共和國(guó)旅游法》的整體性與旅游公共管理的針對(duì)性相統(tǒng)一

　　在《中華人民共和國(guó)旅游法》的整體性約束下，健全與規(guī)范旅游公共管理體系成為具體的針對(duì)性實(shí)施細(xì)則。

　　在優(yōu)化旅游公共服務(wù)方面，推進(jìn)城市旅游化改造，積極推進(jìn)生態(tài)保育和環(huán)境保護(hù)，實(shí)施城市綠化、亮化和城鄉(xiāng)清潔工程，整治城市水環(huán)境，不斷提升城市品質(zhì)。加強(qiáng)重點(diǎn)景區(qū)和道路沿線的旅游風(fēng)景道建設(shè)；修建旅游觀光步道；規(guī)劃和發(fā)展游覽觀光自行車系統(tǒng)，實(shí)施公益化運(yùn)作；加快街心公園、休閑街區(qū)、城市綠地(綠道)等公共游憩區(qū)建設(shè)；推動(dòng)形成城市環(huán)城休憩帶。依托社會(huì)醫(yī)療衛(wèi)生、金融服務(wù)、供水供電、郵政通信等方面的公共服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮為旅游服務(wù)的功能；推動(dòng)完善景區(qū)停車場(chǎng)、游客服務(wù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；實(shí)施旅游廁所建設(shè)與提升工程，使各地主要旅游景區(qū)、旅游餐飲場(chǎng)所、旅游城鎮(zhèn)、旅游沿線的旅游廁所達(dá)到國(guó)家星級(jí)旅游廁所標(biāo)準(zhǔn)。

　　建立完善的旅游應(yīng)急安全管理體系。強(qiáng)化應(yīng)急救援的能力，與公安部門、消防部門保持密切的聯(lián)系，建立景區(qū)專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)；建立健全旅游保險(xiǎn)保障體系，進(jìn)一步完善旅行社責(zé)任保險(xiǎn)，推動(dòng)景區(qū)、飯店、車船等責(zé)任保險(xiǎn)，引導(dǎo)旅游者購(gòu)買個(gè)人保險(xiǎn)產(chǎn)品，更好地發(fā)揮保險(xiǎn)在轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)方面的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)管理功能。

　　（作者單位：北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）