央廣網北京9月26日消息（記者蔡軍）中證中小投資者服務中心總經理徐明在首屆中小投資者服務論壇上表示，應盡快制定《資本市場投資者保護條例》。他認為，資本市場法制建設是投資者保護的根本保障，法制建設對于我國資本市場而言，無疑是極其重要的。市場化、法制化、國際化是我國資本市場發(fā)展的根本方向。其中法制化是根本，它是我國資本市場健康發(fā)展的根本保證。沒有法律制度，就無從談起資本市場的市場化和國際化；沒有法律制度，法律制度不健全，資本市場各參與方的權利就無法得到保障。毫無疑問，投資者的合法權益也就變成空中樓、水中月。

　　長期以來，黨中央、國務院十分重視資本市場投資者尤其是中小投資者保護，立法機關十分重視投資者的保護，中國證監(jiān)會更是將中小投資者保護作為其工作的重中之重。尤其是近年來，采取了一系列措施堅持不懈地保護中小投資者，形成了包括《證券法》《公司法》《證券投資基金法》《刑法》及大量行政法規(guī)和部門規(guī)章在內的法律體系，出臺了《關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》和《證券期貨投資者適當性管理辦法》等，堅持依法全面從嚴監(jiān)管，嚴厲打擊證券違法違規(guī)行為，維護投資者合法權益。

　　但是，毋庸諱言，對資本市場投資者的保護尤其是廣大中小投資者的保護在立法上仍有許多亟待加強的地方，制定一部更加細致的、層次更高的《條例》顯得更加迫切。原因有以下幾點。

　　第一，我國投資者保護的法律體系尚未健全。

　　我國資本市場成立28年來，制定了大量的法律法規(guī)和部門規(guī)章，初步形成了《公司法》《證券法》《證券投資基金法》《信托法》等基本法律，《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》《企業(yè)債券管理條例》《期貨交易管理條例》《證券公司監(jiān)督管理條例》等行政法規(guī)以及大量部門規(guī)章和規(guī)范性文件三個層次的法律體系，除此之外，涉及資本市場大量的司法解釋和自律部門的規(guī)章制度，也對資本市場的法制建設起到了至關重要的作用。但是，我國資本市場的立法仍然存在這樣那樣亟待完善的地方，除《期貨法》《上市公司監(jiān)督管理條例》等法律法規(guī)至今仍未出臺之外，最為明顯的是涉及投資者保護的法律體系不健全。目前的法律狀況與投資者在資本市場的地位和重要性不相適應。

　　投資者是資本市場最為重要的參與者，是資本市場最為基本的要素。在資本市場參與者上市公司、投資者和中介機構三個基本主體中，投資者是基礎，沒有投資者就沒有上市公司，更不可能有中介機構。而目前涉及中介機構的行政法規(guī)早已頒布，涉及上市公司的行政法規(guī)已制定多年、較為成熟，恰恰涉及投資者的行政法規(guī)卻毫無制定的跡象。雖然對投資者的保護在法律層面如《公司法》《證券法》等中有所規(guī)定，但均較為粗略且并非針對投資者保護本身。目前的規(guī)定較為零散，不系統(tǒng)、不全面。徐明認為，除最高層級的法律之外，在次一級的行政法規(guī)層面應對資本市場的基本要素進行較為系統(tǒng)的專門性規(guī)定，即應制定上市公司監(jiān)管條例、中介機構監(jiān)管條例、投資者保護條例，三個條例三位一體，彼此作用，更能使法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章彼此銜接、由粗至細、由原則到操作，梯度發(fā)展，在資本市場參與主體方面形成完整的資本市場法律制度體系。

　　第二，我國投資者保護需要高階位的法律制度。

　　近年來，無論立法機關、司法部門還是監(jiān)管機構，對資本市場的投資者保護越來越重視。在加大對資本市場各種侵害投資者尤其是廣大中小投資者合法權益違法犯罪打擊力度的同時，也加大了投資者保護制度性安排的力度。比如正在修改的我國《證券法》就增加了“投資者保護”專章，中國證監(jiān)會也出臺了投資者適當性管理等一系列投資者保護的部門規(guī)章，投資者保護法律制度建設進步明顯。但在總體上，這些制度規(guī)定階位不高、層級有限。一方面，涉及到投資者保護的法律層面的內容非常有限，并沒有專門的投資者保護法，而我國《消費者權益保護法》并不是針對資本市場投資者制定的，資本市場的投資者在內容上和方式方法上也不同于消費者。正在修訂的《證券法》盡管專章規(guī)定了“投資者保護”，但內容和條文也極其有限，只是原則性地規(guī)定了投資者保護相關問題；另一方面，行政管理部門制定的投資者保護制度僅僅是部門規(guī)章和規(guī)范性文件，在效力和層級上均顯不足，在司法實踐中也并不必然成為審判的依據(jù)。因此，在法律對于投資者保護僅有原則性規(guī)定的情況下，制定專門的投資者保護行政法規(guī)十分必要。

　　第三，我國投資者保護面臨許多新實踐需要法律制度加以確定。

　　隨著我國資本市場的不斷發(fā)展壯大，資本市場投資者參與人數(shù)越來越多，資本市場的情況越來越復雜，投資者保護的任務也越來越艱巨。監(jiān)管部門在加大監(jiān)管執(zhí)法力度的同時，也在不斷探索和創(chuàng)新投資者保護的新方法和新機制，積極走出一條符合我國國情、具有中國特色的投資者保護的新道路。在維護投資者的合法權利方面，設立投資者保護公益機構持股行權，做積極股東、合格股東、示范股東，喚醒廣大中小投資者的權利意識，使他們能夠全面知權、積極行權、依法維權；投資者權益救濟方面，在不斷完善證券期貨民事賠償訴訟制度的基礎上，創(chuàng)新推出了多元化糾紛解決機制、行政和解、訴調對接、先行賠付、公益機構證券支持訴訟等新的投資者賠償救濟方式。這些新的探索和實踐體現(xiàn)了投資者保護的中國特色，許多已被實踐檢驗，行之有效，應該通過較高層級的行政法規(guī)加以固化和細化。

　　徐明表示，制定《條例》應考慮以下幾個問題：

　　（一）關于條例的體系。要注重資本市場投資者保護的法律邏輯。要按照總則、投資者的權利、投資者的適當性、相關參與人的義務、投資者保護機構、投資者保護基金、投資者救濟、附則的邏輯，緊緊圍繞著投資者及其保護所涉及的各個方面展開。

　　（二）關于被保護主體。要特別重視對中小投資者的保護，在制度設計上應有特殊的安排。要充分考慮我國資本市場中小投資者眾多、高度分散且長期存在的實際情況。高度分散的中小投資者在證券市場作為一個個獨立的個體，很難聚合形成整體力量來保護自身利益。他們的資金實力、投資能力、信息渠道、專業(yè)知識、法律意識、理性程度、風控水平總體較弱，在證券市場上時刻面臨著風險，面對起伏不定的資本市場，中小投資者大多跟著證券市場波動，更易成為資本市場違法行為的最終受害者。因而在制度安排上要特別注重針對中小投資者的事前預防性保護與事后救濟性規(guī)定。一是要細化投資者的適當性管理的分類，嚴格投資者身份；二是要發(fā)揮投資者保護機構作用，示范引領中小投資者知權、行權、維權；三是要確立先行賠付制度和示范判決制度，減少投資者保護的成本、提高投資者保護的效率，擴大投資者保護的范圍；四是安排好投資者保護基金，使中小投資者的權益救濟能落到實處。

　�。ㄈ�）關于保護機構。要確定投資者保護的公益機構的性質、地位和職能等，充分賦權。設立專司中小投資者保護的公益性機構是中國證監(jiān)會按照黨中央、國務院的要求，根據(jù)我國資本市場的實踐所進行的重大創(chuàng)新，對于保護廣大中小投資者的合法權益具有重大意義。實踐證明，國家設立的這一投資者保護公益機構開辟了一條極具中國特色的投資者保護新道路，得到了各方充分認可。正在修訂的《證券法》也從法律上對國家設立的投資者保護機構進行了規(guī)定。但僅有《證券法》的規(guī)定還較為原則。應在行政法規(guī)中將投資者保護機構細化，詳細規(guī)定其性質、地位、職責、權利的行使、義務的履行、相關單位的協(xié)助、組織構架、運作機制、經費來源和使用、業(yè)務規(guī)則、監(jiān)督和禁止行為等，使其具有可操作性。

　�。ㄋ模╆P于賠償基金。要充分發(fā)揮好保護基金的作用，讓投資者的民事賠償能落到實處。盡管人民法院在資本市場民事賠償案件中，已經廢除了行政處罰前置程序，但目前的司法實踐中并沒有完全做到。在此情況下，如果行政罰款先于民事賠償，法律規(guī)定的民事賠償優(yōu)先于行政罰款和刑事罰金就無法落實；另一方面，若侵權行為人財產暫時無法到位，投資者的民事賠償金也無法落實。因此，如何使廣大中小投資者的損害賠償金真正落實到位，是目前急需解決的問題。一方面要落實民事賠償優(yōu)先的法律規(guī)定，另一方面應當進一步發(fā)揮投資者保護基金的作用，讓投保基金取之于市場用之于市場，在投資者民事賠償金一時難以實現(xiàn)時，由投�；�金先行墊付，并取得受害投資者的代位求償權。要在《條例》中對投資者保護基金的建立、來源、管理、分配、使用、監(jiān)督等作出較為細致的安排。

　　除上述幾個問題之外，《條例》在規(guī)定投資者保護基本問題的同時，還要認真總結我國資本市場28年來投資者保護的經驗和創(chuàng)新舉措，將實踐中好的經驗和做法在《條例》體現(xiàn)出來，比如持股行權制度、多元化解糾紛機制、小額調裁機制、先行賠付制度、行政和解制度、支持訴訟制度、示范判決制度、證據(jù)認證制度、集中管轄制度等。