今年8月26日，十二屆全國人大常委會第四次會議在北京召開，為期五天的議程安排中沒有《預算法(修正案)》三審。然而，早在全國人大常委會年初確定的2013年立法工作計劃中，《預算法(修正案)》被列為“繼續(xù)安排審議”的法律草案，原計劃在8月三審。此次失約讓《預算法(修正案)》的出臺時間延后。

　　這已經(jīng)不是《預算法(修正案)》出臺時間第一次延后。2004年全國人大正式啟動《預算法》修訂，“預算法屬于本屆人大任內(nèi)審議且必須完成的59件法律案之一”。2006年全國人大立法計劃里，被安排在當年10月上會提交一審，但這一時間表，最終并未實現(xiàn)。

　　2011年11月，國務院常務會議討論通過了全國人大主導的預算法修正案一稿；12月，十一屆全國人大常委會一審此草案，但爭議較大。2012年6月，全國人大常委會二審財政部主導的修訂草案，7月將其在全國人大官網(wǎng)上公開，向全國征求意見，一個月內(nèi)征集意見33萬多條。

　　預算修法為什么一波三折？為什么引起廣泛關注？本期中國談話請來了全國人大常委、財經(jīng)委員會副主任委員吳曉靈對這些問題進行解讀和分析。

　　監(jiān)管“政府之手”

　　經(jīng)濟觀察報：《預算法》自“十一屆人大”二審稿向全社會公布以來受到廣泛的關注，對政府預算完整、清晰、公開、透明的要求非常強烈。

　　吳曉靈：李克強總理多次強調(diào)放松政府的管制、強化市場的力量。讓政府與市場“換手”，市場能辦的，多放給市場，社會可以做好的，就交給社會，管住政府權力，激發(fā)市場活力。如果我們以《預算法》修訂為契機，將一些重大原則確定下來，對政府改革、依法行政會有很大的促進作用。

　　財稅改革是我們今后改革中一個非常重要的領域，但也是一項非常復雜的改革，因為財稅改革直接反映了政府和市場的關系、政府和社會的關系、政府之間的關系，也即中央政府和地方政府的關系。預算體制改革是建立科學財稅體制的關鍵一步，《預算法》修訂是建設責任政府的基礎工程。

　　經(jīng)濟觀察報：基礎作用主要體現(xiàn)在哪里呢？

　　吳曉靈：《預算法》是調(diào)整國家在進行預算資金的籌集和取得、使用和分配、監(jiān)督和管理等過程中所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱，是規(guī)范一個國家預算編制、審查、批準、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督、決算和其他預算活動全過程的根本大法。《預算法》將政府全部收入及支出行為納入法定程序，它既是政府經(jīng)濟權力分配的主要依據(jù)，也與公眾生活、與民眾權利息息相關。制定一部好的預算法，才有可能建設一個公開、透明的責任政府。

　　經(jīng)濟觀察報：預算看起來是一個賬務問題，但實際上是和我們國家的經(jīng)濟建設、民主法制建設、政治體制改革密切聯(lián)系在一起的。

　　吳曉靈：是的，從民主法制建設的角度來看，需要我們建立規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預算；從加強社會建設改善民生的角度來看，需要我們建立提供公共服務和保障民生的公共服務型預算；從推進政治體制改革、發(fā)展人民民主的角度來看，需要我們建立保障公眾預算知情權的公開透明型預算。實現(xiàn)上述目標，必須從推進預算公開制度、完善權力制衡和監(jiān)督機制、真正實現(xiàn)單一國庫賬戶、合理約束政府債務、提高預算的科學性等方面對預算法進行完善。

　　經(jīng)濟觀察報：修法的過程，也是政府與社會各界凝聚共識，用法律推進制度變遷的過程�，F(xiàn)在我們有沒有一個基本的共識？

　　吳曉靈：我覺得，完善預算制度已有共識，就是公開透明、強化約束、權力制衡。在這樣共識的基礎上，法律應該定得更嚴格，要比現(xiàn)實的財政運行超前一步，用法律的明確規(guī)范推動行政實踐前進。比如細化預算，比如國庫集中收付和單一國庫賬戶制度，比如落實人大的審批監(jiān)督權力，這些都不是現(xiàn)在提出來的新的原則和目標，以前曾多次提出，但是到現(xiàn)在還沒有落實到法律。我們希望把過去在改革中提出來的原則，用法律的方式確定下來，用法律的落實來推進實踐的前進。修法、執(zhí)法不是少數(shù)人的事，社會公眾的參與可以聚集社會正能量，推動改革前行。

　　經(jīng)濟觀察報：從1908年美國第一次建立紐約市的政府預算開始，到1929年美國大部分州建立了州的預算和聯(lián)邦政府的預算，此間二十多年被人們稱為美國進步時代，這對中國預算法制度的完善有什么啟示嗎？

　　吳曉靈：美國預算制度的建立為建立國家預算制度提供了經(jīng)驗，即通過預算把一個看不見的政府變成一個看得見的政府。財政統(tǒng)一、預算監(jiān)督是現(xiàn)代公共預算體制的本質(zhì)要求，也是“預算國家”的基本要求。建立現(xiàn)代公共預算體制才能讓公共服務均等化和公共財政體制成為可測定、可評價的制度，實現(xiàn)人民對政府財政權力的制約和監(jiān)督。

　　在我國，《預算法》修訂將有助于轉變政府職能，規(guī)范政府行為，監(jiān)管“政府之手”。建設法治國家、民主國家，建立責任政府、有限政府、績效政府，必須首先建立起公開透明的政府預算體制。

　　預算權力的制衡機制

　　經(jīng)濟觀察報：我們理解，《預算法》是約束政府行為的基本大法，也是人大及其常委會加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督的基本依據(jù)。完善、嚴密的《預算法》能夠有效約束政府支出，從源頭上遏制權力尋租問題。

　　吳曉靈：是這樣。憲法規(guī)定全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況的報告”。十八大報告中明確“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。近幾年我國財政體制改革的大方向一直是加強人大對財政預算的監(jiān)督、審議和批準的權力，但修正案二審稿中仍然存在大量空白授權條款，將分稅制財政體制、預算公開、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算、國庫管理等事項在未做任何原則性規(guī)定的前提下，一攬子授權國務院，這不利于發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。

　　經(jīng)濟觀察報：怎樣的制度設計才能起到監(jiān)督制衡作用？

　　吳曉靈：有了預算法的制衡機制，就可以把權力關在籠子里。預算是政府履行職責的保證，而建立預算的制衡機制目的是在保證政府履職需求的基礎上，落實人大及其常委會發(fā)揮國家權力機關作用，把權力限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。

　　預算權力怎么分配才能起到制衡作用呢？有這么幾個環(huán)節(jié)：一是財政部編制和執(zhí)行國家預算。二是全國人大及其常委會審查批準財政預算、決算和人大職權范圍內(nèi)的預算調(diào)整。這需要充分發(fā)揮各專門委員會的作用，提前介入部門預算和項目預算協(xié)商；發(fā)揮常委會作用，對預算草案進行充分審議；恢復在人大作預算報告的做法并延長審議時間。三是實行國庫集中收付制度，單一國庫賬戶開設在人民銀行，并由人民銀行辦理全部收支，在預算資金收支過程中，通過審核預算級次、分成比例、預算科目、撥款用途、預算或用款的計劃、退庫文件等要素進行合規(guī)監(jiān)督。四是審計署對預算審計結果進行審計，并向全國人大及其常委會報告。

　　經(jīng)濟觀察報：最好的制衡是公開化。2010年，在全國人大預算審查結果報告中明確要求：“預算批準后15日內(nèi)向社會公開”，逐步向社會公開部門預算。2011年，98個中央政府部門向人大提交預算案，其中90個部門向社會公開預算。

　　吳曉靈：預算公開制度是現(xiàn)代預算制度的核心內(nèi)容。國際貨幣基金組織(IMF)和經(jīng)合組織(OECD)等國際組織已發(fā)布財政透明度施行準則、評估指標和工作手冊等文件，近年來我國也有較好的實踐探索。預算法修正案二審稿也增加了一條，即第11條：“經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調(diào)整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外�！�

　　不足仍然存在。一是，預算公開缺乏可操作性，最好能夠?qū)︻A算公開的原則、內(nèi)容、時限、方式等做出明確規(guī)定。二是，現(xiàn)實中很多部門以國家秘密為由回避預算公開，可能會大大削弱預算公開制度的執(zhí)行效果，需要對“國家秘密”的內(nèi)涵、外延和認定依據(jù)予以明確。三是，財政預算還不夠精細化，需要制定全口徑精細化的財政預算。

　　取消財政專戶，建立統(tǒng)一財政

　　經(jīng)濟觀察報：1994年中國制定了第一部《預算法》，這在當時是個很大的進步。

　　吳曉靈：1994年《預算法》的主要作用是肯定了分稅制和單一國庫制�！额A算法》四十八條第二款，確定了中國人民銀行“經(jīng)理國庫”。這一制度要求所有政府的財政收入必須放在央行單一國庫賬戶內(nèi)，并實行集中支付制度。這一制度建立之后對財政資金使用的監(jiān)督以及財政部門資金收支的規(guī)范化有很大作用。

　　在現(xiàn)行的人民銀行經(jīng)理國庫制度下，財政部門是財政資金出入庫的決策者，人民銀行是國庫收支決策的執(zhí)行者，兩者的角色類似于會計和出納。這是對國庫資金這一重大經(jīng)濟資源高度負責的一種部門合作與制衡的有效制度安排。除此之外，我國央行還被賦予的在具體經(jīng)辦預算收支業(yè)務過程中的事中監(jiān)督權，這也是被長期實踐證明行之有效的中國特色的國庫管理制度安排。特別是在分稅體制下，有效防范了通過串級次、串科目等方式，下級政府、財稅部門惡意截留、挪用、侵占上級財政收入，地方惡意擠占中央收入等情況的發(fā)生，堵住了大量違規(guī)業(yè)務。這種監(jiān)督既不需要增加額外成本，對財政也是有益的，同時也能為人大、審計監(jiān)督提供信息支撐，是人大監(jiān)督、審計監(jiān)督的有益補充。所以人民銀行經(jīng)理國庫的制度不應削弱，還要進一步加強和完善。

　　經(jīng)濟觀察報：根據(jù)中國央行的公開數(shù)據(jù)，2012年中國國庫存款余額高達3.23萬億元，各級政府的“財政專戶”中的資金余額也達到1.42萬億元，總共財政存款達到4.65億元。這么大的財政存款余額，如何監(jiān)管是一個大問題。

　　吳曉靈：二審稿中將財政專戶合法化，這將為預算管理帶來重大制度隱患。所以我建議取消財政專戶，真正實現(xiàn)國庫單一賬戶。

　　2001年起，我國各級政府財政部門推行了國庫集中收付制度改革，預算單位的財政性資金逐步納入財政統(tǒng)一管理，財政部門通過國庫單一賬戶(開設在人民銀行)和財政專戶(開設在商業(yè)銀行)管理這些財政資金。我國財政資金從預算單位分散管理到財政部門統(tǒng)一、集中管理是一個很大的進步。但是，很大一部分財政資金不存放在國庫單一賬戶內(nèi)，而是以各種形式存放在大量財政專戶內(nèi)，形成了事實上的“第二國庫”。從國際慣例看，推行國庫集中收付制度的國家，財政資金基本存放在國庫單一賬戶內(nèi)，以財政專戶形式管理的資金很少。國庫單一賬戶是全部收入納入預算和增加透明度的制度性保證，在商業(yè)銀行分散開立各種用于預算資金收支的財政專戶，不利于財政預算資金的全面清晰，不利于區(qū)分行政管理與市場化操作，容易滋生尋租和腐敗。

　　財政專戶已經(jīng)帶來了很多問題，如利用財政專戶隨意調(diào)控預算收支進度、截留擠占上級收入、制造虛假收支信息導致財政收支失真、違規(guī)坐支退付預算資金、違規(guī)更正調(diào)庫等問題，以及為商業(yè)銀行拉存款甚至發(fā)生腐敗案件等。此外，財政專戶的存在也不利于政府集中調(diào)度資金，造成了我國財政高舉債與高余額并存的局面，大大增加了宏觀調(diào)控成本。

　　從發(fā)展方向看，財政專戶也不符合深化改革的要求，不符合國務院批準的“以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式”的改革方向，不利于政府預算資金的集中、高效、安全管理。本次《預算法》修訂的目標之一，是要解決“預算內(nèi)、外兩個體系、兩種管理模式”的問題，預算內(nèi)外統(tǒng)一管理后，財政專戶也就沒有存在的理由。即使財政需要分賬戶進行核算，也應當在國庫單一賬戶下設立分戶，以確保國庫資金安全可控。

　　經(jīng)濟觀察報：如何實現(xiàn)單一國庫制？

　　吳曉靈：要實現(xiàn)單一國庫制必須使政府收入法定化。收入法定應是財政收入的基本原則，使稅、費、罰款均應有法律、法規(guī)的依據(jù)。三年內(nèi)通過逐項向省級以上人大申報的方式將所有稅費收入法制化，所有稅、費、罰款必須開據(jù)法定征收憑據(jù)；通過財稅庫銀聯(lián)網(wǎng)，集中收入并真正實現(xiàn)國庫單一賬戶，徹底解決宏觀稅賦底數(shù)不清的問題。

　　經(jīng)濟觀察報：也要給地方財政賦予適當?shù)淖灾鳈嗪蛷椥浴?/p>

　　吳曉靈：當前我國財稅體制的突出問題是“事權下移、財權上收”，我國地方政府缺乏主體稅種，也沒有發(fā)債權，這是形成土地財政和地方政府巨額隱性債務的重要原因。要妥善解決這一問題，進一步規(guī)范中央與地方的財力與事權匹配的制度，必須雙管齊下，既要對政府債務約束有明確的規(guī)定，又需要在法律上為將來建立規(guī)范的、市場化的地方市政債融資機制留有余地。

　　應該疏堵結合，允許地方政府依法適度發(fā)債，用透明規(guī)范、受公眾監(jiān)督、且有利于控制風險的地方債，置換替代地方融資平臺所帶來的隱性債務。同時，硬化政府支出預算，克服現(xiàn)行預算管理的順周期性，在完善政府會計制度、編制政府資產(chǎn)負債表的基礎上建立政府債務管理制度。

　　預算要更加全面、更加精細

　　經(jīng)濟觀察報：預算中有政府支出，也有民生支出，還有相當部分屬于經(jīng)濟建設支出，尤其各種類型國有企業(yè)的投資和利潤，這些未來能不能納入預算管理？

　　吳曉靈：我國的預算編制還不完善，需要進一步完善。預算編制的改進，首先需要進一步準確界定預算內(nèi)涵。近幾年來預算范圍方面不斷在擴大，政府從2011年開始將非稅收入納入預算；2012年提交全國國有資本預算，要求政府試編社會保障預算，并由2012年起要求政府向全國人大報告地方土地出讓收支情況。

　　只有全面覆蓋的預算才能加強監(jiān)督，所以要將各級政府的各類收入納入預算管理，統(tǒng)一對公共預算、政府性基金、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算的認識。修正案二審稿中，對政府性基金、國有資本經(jīng)營預算、社會保障預算只寫了一句話，然后就授權國務院制定具體辦法，這不太合適。規(guī)范各類資金的收支原則，不能簡單授權國務院制定辦法。這些預算收支的基本原則、基本的程序是什么，怎么樣來進行管理，都應該由法律給予界定的。

　　經(jīng)濟觀察報：現(xiàn)在國有資本經(jīng)營預算，上交的比例比較低，上交的部分按照2012年的國有資本經(jīng)營預算，93%都又返回到了國有企業(yè)當中，只有7%的金額花在了社會保障和公共預算當中。公眾對此意見較大。

　　吳曉靈：國有資本的利潤到底應該怎么樣來分配才更加合理，這是很大的問題，要重新研究和大幅簡化政府性基金預算的范圍和國有企業(yè)利潤上繳的比例。我認為對于國有資本經(jīng)營預算，收入應涵蓋所有中央及地方政府投資的企業(yè)的利潤及資本性收益；支出分為上交財政、企業(yè)留用、政府轉投資三方面。

　　經(jīng)濟觀察報：這些年，駐京辦屢屢被整頓卻收效甚微，跑項目、跑資金成為一本萬利的“買賣”，所謂“積極的財政政策”使一些職能部門門庭若市。

　　吳曉靈：只有細化預算才能減少“跑部錢進”和尋租現(xiàn)象。政府預算的收支科目按“類、款、項、目”四級劃分，目前的財政預算只落實到“款”，重點項目到“項”，而“項”這一級是動輒為幾百億甚至上千億的預算，這些資金分配到哪些項目上去均由政府部門決定，公眾很難知道這些資金具體花到什么項目上，人大也難以審查。這種粗放式的管理帶來了諸如“跑部錢進”的各種問題。針對可能出現(xiàn)的這些問題，2009年全國人大要求政府預算時關于民生、社會發(fā)展、社會保障預算等重點支出落實到“款”；2012年要求政府力爭將中央本級預算重點支出編制到“項”；2012年初將中央本級75%的基建項目編入部門預算，要求在6月30日前轉移支付和代編預算的安排支出除少數(shù)特殊項目外，應下達完畢。

　　當然，實現(xiàn)預算的精細化需要過渡期，但在法律中做出明確的規(guī)定有利于促進預算的精細化進程。建議在預算法中明確要求：本級公共預算按功能分類、經(jīng)濟分類分別編制，一般收支至少編列到“項”，盡可能落實到“目”。在完善財政支出績效評估和問責的基礎上盡可能減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。這樣才能增強預算的透明度，真正做到?jīng)]有預算不支出，減少“跑部錢進”式腐敗和尋租問題。

　　經(jīng)濟觀察報：地方的“彈簧稅”以及各部門年底突擊花錢是如何形成的？如何遏制這種現(xiàn)象？

　　吳曉靈：現(xiàn)行《預算法》對政府財政征收和支出都缺乏實質(zhì)性的制衡和約束�，F(xiàn)行差額預算制度只硬化了赤字預算，但收入和支出的預算彈性較大。由于預算收入主要來源于稅收，目前實踐中往往會出現(xiàn)：經(jīng)濟形勢較好時，稅務機關在稅收征管方面放松要求；而經(jīng)濟形勢嚴峻時，稅收機關會為完成收入計劃而加大征收力度，這會對經(jīng)濟產(chǎn)生順周期作用，也不符合依法征稅的要求。而當收入超計劃時，又會造成年底突擊花錢的現(xiàn)象。為嚴肅預算、真正做到無預算不支出和以豐補欠調(diào)節(jié)經(jīng)濟，應實行重支出的預算制度，對政府債務實行債務上限管理，讓赤字有調(diào)整余地，讓政府稅收能客觀反映經(jīng)濟運行情況。

　　此外，目前我國只編制年度預算，不利于政府長遠規(guī)劃、科學配置和統(tǒng)籌調(diào)整財政資源與收支政策。國際上很多國家在編制年度預算的同時編制3-5年中期滾動預算，以使政府統(tǒng)籌規(guī)劃中長期財力，提高政府預算的前瞻性、連續(xù)性、可控性。