中國環(huán)境報見習記者王昆婷

　　黨的十八屆四中全會將于10月在北京召開，會議將研究討論“全面推進依法治國”重大議題。

　　依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。四中全會的召開，依法治國方略的全面實施，必將為生態(tài)環(huán)境法治建設提出更高的要求。

　　環(huán)境保護部政法司會同政研中心組織召開專題研討會，就“依法治國與生態(tài)環(huán)境法治建設”議題進行探討。

　　環(huán)境保護部政法司司長李慶瑞表示，如何在環(huán)保領域落實依法治國方略，如何在依法治國的大背景下進一步推動生態(tài)環(huán)境法治建設，如何運用法治思維和法治方式推進經濟增長模式綠色轉型，如何運用法治思維和法治方式推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉型，這些重大議題，環(huán)保部門應當高度重視，未雨綢繆，做好籌劃，及早準備，為迎接四中全會召開和學習貫徹會議精神奠定思想基礎。

　　參會的各位專家從不同角度，圍繞如何利用法治思維和法治方式推進生態(tài)文明建設發(fā)表了意見。

　　正確認識環(huán)境法治在依法治國中的地位

　　“法”的對立面是按潛規(guī)則辦事、按長官意識辦事

　　“依法治國的法是統稱。其對立面不是政策，政策是明規(guī)則，也屬于法的一部分。依法治國中的‘法’的對立面應是按潛規(guī)則辦事、按長官意識辦事。”環(huán)境與經濟政策研究中心主任夏光說。依法治國中強調的法治思維和法治方式就是下一步推進環(huán)境法治建設的方向。

　　環(huán)境的公益性決定了必須要通過立法去界定環(huán)境資源的產權；環(huán)境形勢的嚴峻性決定了需要嚴格的法制去改善；環(huán)保的基礎性決定了只有通過嚴明的政策法規(guī)，才能約束其他領域。

　　“環(huán)境法被視為部門管理法，得不到必要的尊重和敬畏，執(zhí)行中缺乏地方政府和其他部門的配合，這種狀況必須糾正。只有通過環(huán)境法調整資源開發(fā)等行為，強化對地方政府和產業(yè)主管部門的制約，才能提高環(huán)境法治意識，改善環(huán)境執(zhí)法處境�！� 清華大學教授王明遠說。他提出，法治要從工具和手段，上升為價值和目的。

　　夏光指出，從成效角度講，環(huán)保部門非常重視相關法律，法治思維比較強。但我國環(huán)境法治還遠未達到“價值和目的”的地位，甚至作為“工具和手段”都仍存在一些問題。

　　對我國環(huán)境法治的現狀，夏光概括為：缺、短、小。

　　“缺”是指法治領域的立法相當缺乏，尤其按照黨中央改革要求，很多沒有變成法律法規(guī)。

　　“亂”是指執(zhí)法亂象多，包括執(zhí)法不作為、亂作為、背黑鍋等，總體評價環(huán)保系統的公信力不是很強。

　　“小”是指司法系統在環(huán)保中的作用小，司法資源有限，導致法院不愿受理案子，參與環(huán)保積極性低。

　　華北環(huán)保督查中心副處長劉傳義則認為，在目前的法治環(huán)境下，主要困難是環(huán)境執(zhí)法難、不到位。一是環(huán)境執(zhí)法說的多做的少，很多環(huán)境執(zhí)法機構還是參公單位，執(zhí)法制約多。二是自身問題多，人員素質不夠。

　　在環(huán)保領域踐行依法治國方略，要理順法與政策的關系，軟法硬法都要落實。中國人民大學教授周珂建議，借鑒美國國家環(huán)境政策法，環(huán)境基本國策立法具有特殊地位，主要管政府，各州法律法規(guī)都要服從它。

　　環(huán)境立法要既“硬”且“良”

　　專業(yè)化、綜合化的環(huán)境法需要大量授權立法及配套立法

　　環(huán)境法呈現高度專業(yè)化、綜合化特點，包括行政管理、民事侵權、國際合作等方面內容，需要大量授權立法及配套立法。

　　要在依法治國的戰(zhàn)略中推進法治建設，夏光認為，首先要明確未來環(huán)境法治建設的指導思想：用法來調整人與自然的關系。環(huán)境法要一方面堅持環(huán)境優(yōu)先、保護優(yōu)先，一方面堅持經濟和環(huán)境協調，改善環(huán)境質量、優(yōu)化經濟發(fā)展。

　　中國政法大學教授王燦發(fā)認為，依法治國，要完全依法辦事，解決以權壓法、以人代法。在環(huán)境法方面，要改變環(huán)境法是軟法的現象。在過去幾年中，環(huán)境刑事犯罪責任追究獲得了很大進步，未來要使環(huán)境法更加硬起來。

　　他建議，制定“生態(tài)文明建設促進法”，將國家建設生態(tài)文明的方針政策制度都納入其中，之后制定其他法律時，都要考慮此法�！吧鷳B(tài)文明建設促進法”由環(huán)保部門協同其他部門參與立法。在這個法律下，應包括自然資源法、生態(tài)保護法、環(huán)境保護法三大法律。具體的立法需圍繞完善這些體系，兩條腿走路，一條是綜合性的立法，另一條是具體法律的制定。如自然保護區(qū)法、濕地保護法，化學品管理法、電磁輻射管理法、生態(tài)損害補償修復法、民事環(huán)境損害賠償法（包括健康損害）、環(huán)境信息公開和公眾參與法等。

　　周珂則認為，生態(tài)文明法治建設，首先必須落實“保護優(yōu)先”原則。我國生態(tài)保護主要借鑒俄羅斯，生態(tài)法與自然資源法是一體兩面，自然資源法注重開發(fā)利用，生態(tài)法強調保護優(yōu)先，用生態(tài)保護對沖資源利用的負面效應。保護優(yōu)先不僅僅是環(huán)保部門的事，在生態(tài)保護領域，尤其是資源開發(fā)利用都應當適用這一原則。

　　二是要明確地方政府環(huán)境責任，要從管理法向責任法轉變。過去的《環(huán)保法》是管理法，主體是管理者與相對人，修訂后的《環(huán)保法》向責任法轉變，突出規(guī)定政府責任，這需要逐步落實。

　　劉傳義結合基層執(zhí)法經驗強調，環(huán)境立法要注重配套細則規(guī)定。北京理工大學教授羅麗提出，要進一步完善《環(huán)保法》和單項法的銜接修改。

　　判斷環(huán)境合法的標準，離不開時間空間背景。同一行為，在北京屬于違法，在甘肅可能屬于合法。中國政法大學副教授胡靜和劉傳義都提醒，要給予地方環(huán)境立法充足的空間。

　　除了制定新法，對于不合時宜的舊法也應當及時進行排查和清理。北京市環(huán)保局法規(guī)處調研員相華林提出，清理、修訂和《環(huán)保法》不相符的政策法規(guī)是十分必要的。

　　他建議可以借鑒美國20世紀70年代的做法，從國家層面發(fā)通知，要求國家各部委和地方政府對本部門本級政府的政策、法規(guī)進行清理，定期提交清理報告。

　　環(huán)境執(zhí)法要“按章不按長”

　　執(zhí)法者以法律為依據，而不是按領導意志辦

　　法律的生命力在于實施。推動環(huán)境法治建設，不只是立法的問題。環(huán)境執(zhí)法要有獨立性，才能保證公平正義，才能保證法治而不是人治。

　　法治有兩方面涵義：一是法律正當，立法是良法；二是法律至上，即法律說了算。環(huán)境獨立執(zhí)法，即執(zhí)法者以法律為依據，而不是按領導意志辦，“按章不按長”。張居正說：“車之不前也，馬不力也，不策馬而策車，何益？” 執(zhí)法者有積極性，才可以激活法律。

　　胡靜認為，調動環(huán)境執(zhí)法人員的積極性，需要職業(yè)保障，即嚴格執(zhí)法不需要付出個人代價。

　　王燦發(fā)則建議，建立獨立的執(zhí)法監(jiān)督機制，如制定環(huán)境督查條例、設立獨立執(zhí)法機構，監(jiān)督各個環(huán)保部門�！皯獜娬{獨立環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法，環(huán)保部門可以不是獨立的上下體制，但是執(zhí)法和監(jiān)管可以垂直管理�！蓖鯛N發(fā)說。

　　胡靜同時提出，環(huán)境行政要合法合理。環(huán)境保護的行動方案，要有上位法依據，設立的目標要現實，標準要基于現有經濟技術條件，讓企業(yè)跳一跳摸得著，否則實施不力會犧牲法的尊嚴。

　　另外，環(huán)境執(zhí)法應當增強依法行政意識。中國人民大學教授李艷芳提醒，隨著公民權利意識增強，行政決定沒有法律依據、不依照法律程序，可能被認為不公平甚至尋租，環(huán)保部門可能因此成為被告。

　　對于環(huán)境執(zhí)法的方式創(chuàng)新與改革，專家也提出了一些建議。

　　夏光建議，增強執(zhí)法力量，形成強勢環(huán)保狀態(tài)，增加社會公眾的力量，讓人民群眾成為耳目。

　　胡靜也建議，公眾參與執(zhí)法要放開。環(huán)境保護有三方主體，政府（環(huán)保部門）、企業(yè)和個人。政府與個人聯手，向社會公開環(huán)境信息，讓個人充當環(huán)保部門的耳目，允許個人提出環(huán)境公益訴訟，對執(zhí)法有好處。

　　羅麗建議，對于信息公開、公眾參與、政府責任等制度的落實，要增強法律強制性，避免流于形式。

　　李艷芳建議，環(huán)境執(zhí)法部門要與檢察院、法院相配合。如意大利最高行政法院首要職責是為政府提供行政咨詢，協助行政機關依法行政。

　　環(huán)境司法要發(fā)揮制約監(jiān)督作用

　　環(huán)境執(zhí)法要與司法相銜接，強化對政府的約束

　　司法支持、加強、補充行政執(zhí)法，并在某些方面發(fā)揮制約監(jiān)督作用�！碍h(huán)境執(zhí)法要與司法相銜接，應強化環(huán)境審判、推進公益訴訟，包括行政訴訟，強化對政府的約束。”王明遠說。

　　日本司法制度在環(huán)境法的實施中發(fā)揮了重要作用，如針對民事賠償建立了迅速救濟機制，當地居民通過行政訴訟對道路、火電等建設行為進行合法性監(jiān)督，值得借鑒。

　　這種司法能動性的發(fā)揮對于監(jiān)督、制約環(huán)境執(zhí)法很有效果。胡靜說，法院實行能動司法，不是法官主動找案子，而是加強司法審查，不僅審查行政決定的合法性，而且審查其合理性。能動司法還影響了立法和行政，如日本法院通過公害審判推動了環(huán)境損害賠償立法，我國環(huán)境法庭通過發(fā)布禁止令介入了環(huán)境執(zhí)法。環(huán)境法庭專業(yè)能力加強后，甚至可能開展對環(huán)評、排污許可決定的合理性審查。

　　除此之外，環(huán)境案件的受理也應該受到重視。王燦發(fā)和相華林都強調，要明確法院對案件的受理范圍，大力推動司法在環(huán)境保護中的作用。

　　用法治方式推進綠色轉型

　　經濟增長模式也要符合環(huán)境基礎法的要求

　　目前，一些地方還存在盲目投資、產能過剩、盲目開發(fā)、填海挖山等與可持續(xù)發(fā)展相違背的發(fā)展方式，某些地方政府領導的決策行為仍需對其進行約束。

　　相華林提出，要貫徹預防為主的原則。通過嚴格約束地方政府的投資政策和產業(yè)政策，嚴格進行項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評，逐步推進政策環(huán)評，徹底扭轉GDP至上意識，真正做到科學決策、民主決策和依法決策。

　　另外，加快環(huán)境立法進程，在稅收、信貸等方面給綠色企業(yè)支撐。加大知識產權保護力度，鼓勵污染防治技術的科研和應用，保護綠色生產的知識產權，修訂《清潔生產促進法》等環(huán)境資源法。明確生產企業(yè)對生產的產品的回收義務，如借鑒日本3R做法。

　　從立法角度看，周珂提出，經濟綠色轉型，《環(huán)保法》要成為基礎性法律。這要求《環(huán)保法》要得到其他部門法的配合，不限于環(huán)保單項法，經濟增長模式也要符合環(huán)境基礎法的要求。

　　從執(zhí)法角度看，李艷芳提出，要增強依法行政和依法執(zhí)法意識，該查處就查處，提高違法成本，倒逼經濟轉型。