千呼萬喚，國有企業(yè)改革新的頂層設(shè)計(jì)總方案已經(jīng)成形，不日將正式“臨盆”，近期有關(guān)內(nèi)容要點(diǎn)已在部分央企內(nèi)部傳達(dá)。一場關(guān)乎中央和地方逾15萬家國有企業(yè)、100多萬億元資產(chǎn)和3000多萬職工利益的深化改革，即將開始新的進(jìn)程。

　　“國有企業(yè)改革醞釀了一段時間，改革文件近期就會陸續(xù)出臺�！�9月9日在大連夏季達(dá)沃斯論壇上，國家發(fā)改委主任徐紹史在回答《財(cái)經(jīng)》記者提問時明確表示。

　　國資委新聞處相關(guān)負(fù)責(zé)人也向《財(cái)經(jīng)》記者證實(shí)，新的國企改革頂層設(shè)計(jì)總方案——《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》(下稱“指導(dǎo)意見”)已經(jīng)中央審議通過，近期將正式對外公布�！敦�(cái)經(jīng)》記者同時獲悉，從9月7日開始，指導(dǎo)意見的主要內(nèi)容已在部分央企領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行傳達(dá)，由此引發(fā)外界對于這個總方案內(nèi)容的全新熱度。

　　方案落定

　　近年來，由于國企改革的爭論曠日持久，政策進(jìn)退反復(fù)，并牽涉各方面的利益博弈，這份重要文件的起草、修改乃至公布可謂一波三折。據(jù)幾位看到已下發(fā)部分央企影印版指導(dǎo)意見的專家透露，從內(nèi)部傳達(dá)的主要內(nèi)容來看，此前長期爭議的幾個焦點(diǎn)問題，在決策層達(dá)成重要共識，成為國企改革新的突破口，特別是幾個有市場化標(biāo)簽意義的亮點(diǎn)，值得高度關(guān)注：

　　其一，國企分類改革思路明確，有望分為商業(yè)類和公益類，并界定功能、劃分類別、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。國有資本對兩類企業(yè)的持股比例也有望明確。

　　其二，國企從“管人管事管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，有望明確以管資本為主推進(jìn)國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其履行出資人職責(zé)，并授予其對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)。

　　其三，有望加大國企集團(tuán)層面的公司制改革力度，引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。在完善現(xiàn)代企業(yè)制度上，將允許部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國家特殊管理股制度；同時強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)推進(jìn)董事會建設(shè)，“法無授權(quán)任何政府部門和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)”，試圖解決部分國企董事會虛設(shè)問題。

　　其四，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)上，將不搞“一刀切”，鼓勵非國有資本通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等方式參與國企改制或國有控股上市公司增資擴(kuò)股及企業(yè)經(jīng)營管理。同時，還將優(yōu)先在轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)，員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。

　　長期關(guān)注國資改革的中國政法大學(xué)教授李曙光認(rèn)為，從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變，是一大進(jìn)步。中央首次明確以管資本為主推進(jìn)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國有資本授權(quán)體制，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司等。這意味著，國資委[微博]今后不再兼當(dāng)“婆婆”，要做干凈的“老板”。

　　近日，業(yè)界對國企改革頂層設(shè)計(jì)總方案的熱議，推高了各方對國企改革的預(yù)期，也給中國內(nèi)地股市注入一股暖流，部分國企改革概念股連日出現(xiàn)漲停。對于即將正式公布的新方案，部分學(xué)者之間的爭議依然針鋒相對，但在聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長、國稅總局前副局長許善達(dá)看來，從各方面?zhèn)鬟f的指導(dǎo)意見的主要內(nèi)容來看，一些此前有爭議的領(lǐng)域?qū)�獲得明顯突破，國企改革會沿著市場化的方向繼續(xù)前行。

　　按照國企改革的漸進(jìn)邏輯，改革已步入“深水區(qū)”，多位參與過國企改革方案多輪討論的權(quán)威專家向《財(cái)經(jīng)》記者表示，未來央企層面的改革將加速，或?qū)⒂楷F(xiàn)央企并購重組浪潮。同時，隨著改革路線圖的細(xì)節(jié)逐步厘清，操作辦法陸續(xù)祭出，事關(guān)中國經(jīng)濟(jì)增長效率和轉(zhuǎn)型升級的國企改革，將有助于消除中國經(jīng)濟(jì)的增長抑制、卸去增長拖累，迎來新一輪增長紅利。

　　一些研究國企改革的專家也認(rèn)為，即將公布的指導(dǎo)意見有的表述并未觸碰目前國企發(fā)展中的一些體制性頑疾，后續(xù)改革仍待推進(jìn)。據(jù)悉，完善國企公司治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)改革措施，或?qū)⒌陀谕饨绱饲邦A(yù)期，導(dǎo)致國有企業(yè)董事會虛置的諸多掣肘因素?zé)o法在短期內(nèi)消除，部分專家呼吁多年的企業(yè)干部管理制度改革，也待進(jìn)一步破題。

　　李曙光表示，指導(dǎo)意見估計(jì)將著重提國有企業(yè)改革，對國有資產(chǎn)和國有資本改革缺乏總體設(shè)計(jì)。2008年《國有資產(chǎn)法》并沒有引用國有企業(yè)概念，因?yàn)樗�包括了國有�?dú)資、國有控股、國有參股等類型，除國有獨(dú)資企業(yè)按老的《企業(yè)法》運(yùn)作外，其余類型均按新的《公司法》運(yùn)作。有學(xué)者關(guān)注，此次若過多重提國有企業(yè)概念，是否意味著原來那套國企管理制度會有某種程度的回潮？

　　相關(guān)專家提醒，當(dāng)年制定的這部《國有資產(chǎn)法》也面臨與時俱進(jìn)的問題，在新的國企改革設(shè)計(jì)總方案公布實(shí)施之后，對不合時宜的法律條文進(jìn)行修訂，也是必然的。雖然中國的國有企業(yè)改革任重道遠(yuǎn)，但市場化改革取向并未發(fā)生變化，至于改革的快與慢、多與少，受制于各種因素，欲速則不達(dá)。

　　多方角力

　　國企改革在中國從來都是牽一發(fā)而動全身的重大議題。經(jīng)歷過1998年國企三年脫困闖關(guān)、2003年國資監(jiān)管體制變革，新一輪的國企改革從一開始就被外界寄予厚望。

　　2013年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，明確要求“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。

　　這些全新提法贏得了普遍好評，對位于北京西便門橋旁的國務(wù)院國資委來說，過去那一套“管企業(yè)”的做法面臨調(diào)整。如何管好國有資本，對他們和各方面均是一個全新的課題。

　　2014年11月，國務(wù)院副總理馬凱掛帥國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，一個能夠統(tǒng)領(lǐng)國資委、財(cái)政部、發(fā)改委、人社部等部委的改革方案設(shè)計(jì)組織成立，相關(guān)調(diào)研、討論和方案起草隨即密集展開。

　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，幾經(jīng)磨合之后，國企改革的“1+N”方案大致成型于2014年底前后。其中國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃并出臺“1+N”整體規(guī)劃中的“1”，即深化國企改革指導(dǎo)的指導(dǎo)意見，“N”則包括了由國資委負(fù)責(zé)的國企功能的定位和分類，由財(cái)政部負(fù)責(zé)的國有資本投資運(yùn)營的方案，由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)的混合所有制改革方案，以及由人社部負(fù)責(zé)的薪酬制度改革方案等。

　　上述方案的起草和修改，經(jīng)歷了較長時間。2013年11月12日，十八屆三中全會閉幕后不久，國資委相關(guān)部門曾花了一個晚上時間，梳理出7大類、33個題目，分別交給各個司局進(jìn)行深入研究。例如，發(fā)展混合所有制又細(xì)分為諸多子課題，國資委的核心司局之一的企業(yè)改革局，牽頭負(fù)責(zé)研究“改組國有資本控股公司，組建國有資本運(yùn)營公司”、探索員工持股等課題。

　　2014年1月31日春節(jié)后，國資委拿出了一個框架性文件初稿，約六頁紙的篇幅。一位接近國資委的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從當(dāng)時看到的這幾頁內(nèi)容來看，如何具體落實(shí)三中全會精神，有關(guān)機(jī)構(gòu)的思路和意見尚不清晰。

　　為中央出謀劃策的還包括國務(wù)院發(fā)展研究中心、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等官方機(jī)構(gòu)。官方智囊機(jī)構(gòu)國務(wù)院發(fā)展研究中心承擔(dān)著國有資本管理體制課題研究的任務(wù)，2014年下半年以來，課題組到北京、上海、天津、湖北、廣東、湖南、黑龍江、四川、重慶、陜西、江蘇、安徽等省市進(jìn)行了國資改革專題調(diào)研，并形成了專門的研究報(bào)告。

　　同時，相關(guān)各方對新一輪國企改革展開了激烈討論，爭議的一個焦點(diǎn)是國資委是否需要效仿新加坡“淡馬錫模式”、中央?yún)R金模式，完善出資人制度。

　　在最初一段時間，財(cái)政部有關(guān)專家建議考慮淡馬錫模式、匯金模式，成立投資運(yùn)營公司，由其履行出資人職責(zé)，這意味著國資委將做專門的監(jiān)督者。在一些學(xué)者看來，過去國資委既做“婆婆”又做“老板”，承受了較大的社會壓力。

　　受訪的國資系統(tǒng)人士認(rèn)為，國資委管理的央企多是行業(yè)企業(yè)，有許多歷史遺留問題，中國的國企改革不宜簡單照搬所謂淡馬錫模式。亦有分析人士提及，考慮到國企資產(chǎn)規(guī)模之大和牽涉面之廣，應(yīng)探索形成適合自身國情的國企改革“中國新模式”。

　　涉及股權(quán)和所有制問題的混改怎么“混”，則是另一項(xiàng)頗具爭議的話題。

　　國資委企業(yè)改革局一位官員曾向《財(cái)經(jīng)》記者介紹說，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有利于放大國有資本的功能，有利于發(fā)揮國有資本的控制力和影響力；有利于構(gòu)建一個有效制衡的真正的董事會，實(shí)現(xiàn)真正的法人治理結(jié)構(gòu)。

　　但是，哪些行業(yè)可以混合，哪些行業(yè)是混合“禁區(qū)”？混合以后，國有股占比多少為宜？如何評估國有資產(chǎn)？

　　一些地方官員表示，混合所有制改革雷聲大雨點(diǎn)小，主要是擔(dān)心推進(jìn)改革若不妥當(dāng)，或承擔(dān)“造成國有資產(chǎn)流失”之責(zé)。部分民企對入股國企既有熱情，也有擔(dān)憂，如萬達(dá)集團(tuán)董事長王健林曾公開提及，混合所有制若仍然是國企控股，不等于民企拿錢幫國企嗎？這一說法頗能代表民企對國企混改的矛盾心理。

　　與之相關(guān)，國企混合所有制改革時，員工能否持股、如何持股，也是廣泛爭議的焦點(diǎn)話題。

　　在此前討論中，一些官員對國企員工持股的正當(dāng)性提出質(zhì)疑，但更多主張國企市場化改革方向的專家堅(jiān)持認(rèn)為，員工持股是必然會進(jìn)行的激勵制度安排，差別僅在于如何持股、如何界定權(quán)益的問題�！敦�(cái)經(jīng)》記者獲悉，反復(fù)修改的指導(dǎo)意見最終傾向于明確以“不動存量”的方式進(jìn)行，即員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式，避免了國有資產(chǎn)流失。一位對此持明確支持態(tài)度的專家認(rèn)為，員工當(dāng)了主人，能有效解決內(nèi)部人的腐敗、浪費(fèi)和企業(yè)虧損問題，國有企業(yè)的效率也會隨之提升。

　　在員工持股的行業(yè)選擇上，比較一致的建議是優(yōu)先在轉(zhuǎn)制的科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和可持續(xù)發(fā)展有較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干持股。這與一些地方國企率先進(jìn)行的嘗試形成呼應(yīng)，早在2012年，上海、江蘇、重慶等地就已經(jīng)開始探索具體的改革模式。

　　上述改革爭論在2014年底開始形成一些多數(shù)共識，隨著國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，改革總體方案的討論與修改進(jìn)程開始加快。按照分工，國資委負(fù)責(zé)國企的功能定位與分類改革，發(fā)改委負(fù)責(zé)制定混合所有制改革辦法，財(cái)政部負(fù)責(zé)資本經(jīng)營預(yù)算等資本管理體制改革，人社部則主要負(fù)責(zé)薪酬改革方案，在其后一段時間，幾個改革方案陸續(xù)修改成形，提交更高層斟酌。

　　就在外界對相關(guān)改革方案要點(diǎn)多有猜測之際，2015年7月中旬，國家主席習(xí)近平在東北考察，針對國企改革提出了“兩個堅(jiān)持”、三條“硬標(biāo)準(zhǔn)”和三個“有利于”，這些重要表述，被視為中國國企改革將向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵信號。外界因此預(yù)期，國企改革頂層設(shè)計(jì)總方案出臺的時機(jī)已經(jīng)成熟，“具有歷史意義的變化就要發(fā)生”。

　　不搞“一刀切”

　　中國擁有世界上規(guī)模最大的國有資產(chǎn)和龐大的國企隊(duì)伍。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，中國各類國有企業(yè)共有15.6萬戶，其中央企約為5.2萬戶，地方國企約為10.4萬戶，國企數(shù)目居全球之首。

　　在各類央企中，直接由國資委管理的有112家，財(cái)政部直接作為出資人的有6000多家，間接作為出資人的有4萬多家。管理央企的兩大主體分別是國務(wù)院國資委和財(cái)政部。其中國資委管理中石油、中石化[微博]、中國移動[微博]等特大型實(shí)業(yè)央企。財(cái)政部企業(yè)司也管理部分特大型國有企業(yè)，如中國郵政、中國煙草、中國鐵路等專營性國企。中央?yún)R金則通過持股方式管理著多數(shù)特大型金融國有企業(yè)，比如工農(nóng)中建四大銀行、新華保險(xiǎn)、國泰君安證券等。

　　從行業(yè)分布來看，央企主要集中在一些壟斷性行業(yè)，例如石油石化、電信、金融、軍工等，同時也涉及一些競爭性行業(yè)，比如房地產(chǎn)、食品等。地方國有企業(yè)的行業(yè)分布則呈現(xiàn)兩個集中現(xiàn)象。

　　根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研，地方國企一是向當(dāng)?shù)刂е�產(chǎn)業(yè)集中，例如上海市經(jīng)營性企業(yè)資產(chǎn)八成以上集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等；陜西、河南省屬國有企業(yè)資產(chǎn)主要集中在能源化工、裝備制造、有色金屬等行業(yè)。二是向公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域集中。如重慶市市屬國有企業(yè)30%的資產(chǎn)集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。湖北省僅交通投資集團(tuán)一家企業(yè)的資產(chǎn)就占省屬經(jīng)營性資產(chǎn)總量的50%以上。

　　從地域來看，各地的國有企業(yè)發(fā)展水平不一，例如上海市，國有企業(yè)逐步完成從資產(chǎn)到資本的階段，當(dāng)?shù)卣�府正一直大力推進(jìn)國有企業(yè)整體改制上市。而對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)進(jìn)入較早，退出較晚的東北地區(qū)來說，國有企業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)巨大，改革任務(wù)較重。因而，國企改革方案設(shè)計(jì)應(yīng)兼顧不同地區(qū)，不搞“一刀切”。

　　對于各方關(guān)注的混合所有制改革，多位曾參與指導(dǎo)意見討論修改的專家均提及，基本共識是要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，堅(jiān)持因地、因業(yè)、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)，宜控則控，宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個。

　　9月9日在大連夏季達(dá)沃斯論壇上，遼寧省常務(wù)副省長周忠軒告訴《財(cái)經(jīng)》記者，遼寧國企成立時間較長，歷史包袱重，廠辦大集體的改革正在制定方案，對企業(yè)辦社會職能進(jìn)行剝離。“我們不是簡單地發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，而是按照市場的經(jīng)濟(jì)原則提高國企效率，提高它的競爭力。”周忠軒說。

　　波士頓顧問公司董事長Rich Lesser在大連夏季達(dá)沃斯論壇上也說，“改革是精簡國企，提升效率，吸引外部資本，實(shí)現(xiàn)混合所有制。國企的領(lǐng)導(dǎo)也要提升效率，有所創(chuàng)新，這樣才能推動企業(yè)在未來的增長，也是更廣泛意義上的改革。”

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時表示，國企改革一個核心問題是，國企集團(tuán)公司必須整體改制。

　　中國工商銀行原行長楊凱生介紹說，當(dāng)年國有企業(yè)改制上市時，有許多歷史遺留問題未能得到解決，但是又急于上市，于是采取保留一個集團(tuán)公司的方式，把優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)留給股份公司，劣質(zhì)資產(chǎn)和大量負(fù)債、冗余人員留給集團(tuán)公司。國資委系統(tǒng)一位官員稱，包括上海市在內(nèi)的一些地方一直堅(jiān)持整體上市，但是此一方式也有很大的難度。

　　分類改革是本輪改革著墨較多之處。據(jù)悉，多數(shù)建議集中于將國企分為商業(yè)類、公益類，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)督、分類定責(zé)、分類考核。

　　對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)的商業(yè)類國企，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，引入其他國有或非國有資本，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，并著力推動整體上市。

　　對于主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位。對自然壟斷行業(yè)，實(shí)行政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革；對需要實(shí)行國有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國有資本實(shí)行股權(quán)多元化；對特殊業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算。

　　對公益類國有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營運(yùn)效率和保障能力，有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價(jià)。

　　國資委一直主張對國企實(shí)施分類改革，今昔不同的是，國企的分類從三類變?yōu)閮深�。專家們期望，新的指�?dǎo)意見能通過分類，界定不同國有企業(yè)的功能，也有利于未來實(shí)施混合所有制改革。

　　不過，這項(xiàng)工作操作起來并不簡單，以中航工業(yè)為例，既有軍工類業(yè)務(wù)，也有商業(yè)零售、地產(chǎn)等商業(yè)類業(yè)務(wù)，在國有資本經(jīng)營預(yù)算不能覆蓋軍工研發(fā)時，商業(yè)業(yè)務(wù)對其形成了很多內(nèi)部交叉補(bǔ)貼。

　　如何“管資本”

　　目前管理國有企業(yè)的政府部門主要為國資委和財(cái)政部，若新的指導(dǎo)意見明確今后國資監(jiān)管以管資本為主，上述兩大部門也將面臨新的改革挑戰(zhàn)。

　　在9月6日召開的洪范法律與經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)研討會上，《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，前不久，財(cái)政部向十多個部門發(fā)函征求意見，討論下一步財(cái)政部如何管理國企，哪些企業(yè)該進(jìn)行混合所有制改革，相應(yīng)的改革方案如何報(bào)批，財(cái)政部管理的國企范圍多大等。

　　國資委系統(tǒng)的相關(guān)人士也認(rèn)為，在新的指導(dǎo)意見發(fā)布后，國資委也需要進(jìn)行相關(guān)的自我改革，以匹配其新職能。

　　2003年，國務(wù)院國資委成立。陳清泰曾參與設(shè)立國資委的決策，他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，當(dāng)時將其定位為特設(shè)機(jī)構(gòu)，帶有過渡性，旨在逐步解決國有企業(yè)一些歷史遺留問題，以及國有企業(yè)多頭管理、無人負(fù)責(zé)的管理狀態(tài)。在當(dāng)時，國企的國家所有權(quán)虛置、分散，以及“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象較為突出。

　　此前，國有企業(yè)的管理職能分散在各個部門，其中，行業(yè)主管部門管生產(chǎn)經(jīng)營，中組部(人事部)管人事，國家計(jì)委管基本建設(shè)，經(jīng)貿(mào)委管技術(shù)改造，財(cái)政部管資產(chǎn)，勞動部管收入分配等，這種分散管理體制造成的結(jié)果是責(zé)任主體的缺失。

　　國企改革經(jīng)歷了三年脫困之后，急需管理體制上的創(chuàng)新，從而真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合。此后國有企業(yè)迅速做大，并迎來了十多年的黃金發(fā)展期，不得不承認(rèn)，這與管理體制的創(chuàng)新和國資委的努力密不可分。

　　2003年5月13日，即國資委成立不久，國務(wù)院第8次常務(wù)會議討論通過了《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》。該條例賦予了國資委“對企業(yè)負(fù)責(zé)人任免、考核和獎懲”“承辦政府交辦的任務(wù)”等職責(zé)，以及“推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進(jìn)管理現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代企業(yè)制度”等義務(wù)。國資委成立之初，實(shí)際權(quán)責(zé)就超出了一般股東權(quán)責(zé)的范圍。

　　除了股東權(quán)責(zé)，還有安全生產(chǎn)、節(jié)能減排等公共管理權(quán)責(zé)，涉及企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu)、人力資源、財(cái)務(wù)等內(nèi)部管理權(quán)責(zé)，決策制度、紀(jì)律檢查、宣傳、黨員教育培訓(xùn)等黨群工作職責(zé)。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對公開的255個規(guī)章文件進(jìn)行分析，認(rèn)為國資委監(jiān)管范圍廣泛，監(jiān)管權(quán)責(zé)超出一般股東權(quán)責(zé)范圍；監(jiān)管方式多樣，既有行政審批，也有行政指導(dǎo)、通報(bào)等；有關(guān)規(guī)章文件往往覆蓋從基本股東權(quán)責(zé)到企業(yè)內(nèi)部制度等廣泛問題。

　　在股份制改革完成以前，國資領(lǐng)域管理只能采取管人、管事、管資產(chǎn)的模式。多位專家提醒，管資產(chǎn)與管資本一字之差，實(shí)質(zhì)卻相去甚遠(yuǎn)，管資產(chǎn)的法理基礎(chǔ)是公權(quán)，權(quán)責(zé)基礎(chǔ)是行政隸屬關(guān)系；管資本的法理基礎(chǔ)是司法，權(quán)責(zé)基礎(chǔ)是股份所有權(quán)。在當(dāng)時國企股份制改革完全以前，國企治理和管理問題較為突出，國資委對其進(jìn)行行政監(jiān)管有積極意義，因而應(yīng)歷史地、全面地看待職責(zé)過寬問題，但是其干預(yù)過多卻成為國企發(fā)展的阻力。

　　全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、國務(wù)院國資委原副主任邵寧曾坦誠，國資委存在“做過了頭”的問題，該管的管了，不該管的也管了，有時存在管得過多過細(xì)的問題。

　　國資委直接介入企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)活動，亦引發(fā)國企一線人士的抱怨。國資委力推主業(yè)管理，即要求國企突出主業(yè)，不過過度多元化，一些非主業(yè)業(yè)務(wù)退出，這也令國資委與一些國有企業(yè)之間爭執(zhí)不斷。

　　2008年，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》在一片爭議聲中獲得通過。這部法律賦予國資委履行出資人職責(zé)，但是并未明確其他職責(zé)的存廢。這部法律沖洗了國資委這個特設(shè)機(jī)構(gòu)的過渡性色彩，國資委從此集出資人和監(jiān)管者雙重身份于一身。

　　李曙光認(rèn)為，2008年《國資法》通過后，國資委強(qiáng)化了它的政府監(jiān)管功能，弱化了出資人、所有人、經(jīng)營人的角色，“接下來國資委要做的重點(diǎn)，應(yīng)該是如何轉(zhuǎn)型做干凈的老板這個問題”，李曙光認(rèn)為，管理者從“管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”，還有很多挑戰(zhàn)。

　　首要是國資監(jiān)管部門的管理思維。原來既想做“婆婆”又想當(dāng)“老板”，整個管理體制以及配套的監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，都是以管資產(chǎn)和管企業(yè)為主。指導(dǎo)意見明確規(guī)定只能當(dāng)老板，不能再當(dāng)婆婆。偏行政職能和監(jiān)管職能，都要轉(zhuǎn)向相應(yīng)的政府管理部門和社會部門。這意味著這些管理部門必須及時轉(zhuǎn)變管理理念，今后國企將更強(qiáng)調(diào)資本的回報(bào)率、可收益性以及行業(yè)競爭性。

　　國有企業(yè)的一、二級企業(yè)，即母公司和控股公司或者靠上一層的子公司，都沒有“管資本”的概念，仍是過去固有的管資產(chǎn)概念。這又表現(xiàn)為純粹的國有獨(dú)資企業(yè)因歷史遺留問題，比如企業(yè)的不良資產(chǎn)、歷史欠債、員工的生老病死和安置等，但這些都不是管資本的概念。

　　監(jiān)管部門的角色定位和國有企業(yè)的經(jīng)營理念十分關(guān)鍵。多位專家相信，反復(fù)修改的指導(dǎo)意見，將對監(jiān)管者的角色進(jìn)行更清晰的界定，該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全；不該管的要依法放權(quán)，絕不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。若這些意見正式發(fā)布，接下來就看具體的落實(shí)細(xì)則和執(zhí)行效果。

　　在國有資本授權(quán)經(jīng)營體制上，專家們期望，指導(dǎo)意見能明確改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司(下稱兩類公司)，國資委對這兩類公司及直接監(jiān)管的履行出資人職責(zé)，并授權(quán)兩類公司對授權(quán)范圍的國有資本履行出資人職責(zé)，兩類公司對所出資的企業(yè)行使股東職責(zé)。

　　陳清泰告訴《財(cái)經(jīng)》記者，若按上述思路，兩類公司的性質(zhì)和治理結(jié)構(gòu)可能會有一定的特殊性，絕對按照《公司法》設(shè)立是不現(xiàn)實(shí)的，例如兩類公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免。陳清泰建議對這些特殊性保持一定的寬容度。

　　對于兩類公司出資的國有實(shí)體企業(yè)，則不再特殊設(shè)置，應(yīng)完全按照《公司法》設(shè)立、運(yùn)行，使得公司董事會在人事任免、重大決策等問題上保持獨(dú)立性。

　　完善國企的公司治理結(jié)構(gòu)是另一個重要且敏感的問題。專家們預(yù)期，指導(dǎo)意見將重申要健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)推進(jìn)董事會建設(shè)。不過受訪人士認(rèn)為，在企業(yè)干部管理制度改革并未配套推行的情況下，原則性的重申無法解決國企董事會虛設(shè)問題。

　　央企主要領(lǐng)導(dǎo)的選用，仍然延續(xù)按照黨政機(jī)關(guān)干部的登記授職，并非一般企業(yè)的市場化選擇結(jié)果。中央企業(yè)有副部級、正部級的行政級別之分，央企主要負(fù)責(zé)人同樣對應(yīng)著不同的行政序列。多數(shù)專家認(rèn)為，這種行政化的選聘、退出機(jī)制，使得央企負(fù)責(zé)人首先會考慮如何對上級負(fù)責(zé)。

　　接近國資委系統(tǒng)的權(quán)威人士坦言，國有企業(yè)干部管理體制改革已經(jīng)超出國資委的權(quán)限。亦有不同的看法認(rèn)為，國企是執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，對其主要領(lǐng)導(dǎo)人延續(xù)行政化任用機(jī)制，也順理成章。部分優(yōu)秀的國企領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)身進(jìn)入各級政府部門任職，有利于相關(guān)經(jīng)濟(jì)決策和政策實(shí)施更加有效。

　　“現(xiàn)在有一部分國企出現(xiàn)腐敗問題，解決這些問題有兩種技術(shù)路線，一種是不斷地疊加、強(qiáng)化外部監(jiān)管，另一種是認(rèn)認(rèn)真真地改善公司治理�！标惽逄┱J(rèn)為，現(xiàn)在看來，很多人并不太相信公司治理的有效性。讓人擔(dān)心的是，人為地扭曲了公司治理，回過頭來又否定公司治理的有效性。

　　國企改革不是短期內(nèi)可以完成的艱巨任務(wù)，研究國企改革多年的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，盡管在各個領(lǐng)域快步推進(jìn)國企改革尚有難度，但國企改革還在市場化的路上，把已經(jīng)達(dá)成的共識和突破逐一實(shí)現(xiàn)，新的改革才會水到渠成，急不得，也不能停。